随着中央政治局会议听取第二次全国土地调查(下简称“土地二调”)情况汇报，土地二调成果发布在即。记者8日从权威人士处获悉，土地二调成果最快年内发布。这意味着，土地管理制度改革进程将进一步加快。

　　土地二调于2007年7月1日启动，各地近年先后通过验收。土地二调主要内容包括农村土地调查、城镇土地调查、基本农田调查和各级土地利用数据库建设四个部分。

　　随着土地二调结束，农村集体土地所有权登记发证工作基本完成。在城镇土地调查方面，工业用地、基础设施用地、金融商业服务用地、房地产用地、开发园区等土地利用状况基本掌握。这将为此后各项改革奠定技术基础。国土资源管理部门正依据上述基础资料，着手推进土地管理制度改革。

　　土地管理制度改革所涉及的多个部门已开始研究改革部署，多地已展开具体改革工作。未来一段时间，土地管理制度改革有望取得突破。其中，征地制度、集体建设用地流转、土地节约集约利用、农村土地产权制度将是改革重点领域。《土地管理法》、《集体土地征收补偿条例》等有关法律和文件修订将加速推进。

　　从具体改革路径看，有关土地管理制度改革总体行动方案和实施细则，可能在近期内制定并下发，从而对土地管理制度改革作出指导性要求。从地方政府层面看，则主要以试点方式进行突破，各地土地管理制度改革方案将陆续出台，相关尝试将继续。

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　　国土二调结果将公布土改仍将保持用地高压管制

　　接近国土部人士透露，最初二次调查数据显示耕地保有量可能超过20亿亩。调查工作结束已近三年，全国土地最终核查数据一直没有对外披露。中国土地学会副理事长安家盛表示以官方最终公布为准。近日中央政治局会议表示，坚决守住耕地保护红线。

　　三中全会后，“新土改”方案正渐渐清晰。

　　据新华社报道，12月3日，中共中央政治局召开会议，会议中听取了第二次全国土地调查(以下简称二调)情况汇报。会议要求，要发挥二次调查数据平台作用，推动二次调查成果广泛应用。

　　12月5日，国土部相关人士在接受21世纪世纪经济报道记者采访时表示，国土部正在研究“二调”成果的发布工作，并将结合二调数据和三中全会决定精神，完善现有土地管理制度。

　　上述人士介绍，目前国土部已经确定的“新土改”思路包括，全面加强土地权利体系研究;加紧开展不动产统一登记制度研究;继续深入征地制度改革研究、完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制以及突出城乡统一的土地市场建设研究。

　　在中国土地学会副理事长、原北京市国土资源局局长安家盛看来，上述四大土地改革方向，都离不开全国土地二次调查数据成果。

　　国土部知情人士介绍，下一步全国土地二次调查数据，将具体运用到各地规划的修编工作中，同时推动不动产统一登记工作开展，并为推动农地流转提供第一手数据等，自此，新一阶段的土地制度改革将迈出实质性的一步。

　　值得一提的是，结合“新土改”思路，国土部已经在部署对《土地管理法》进行全面修改的准备。

　　坎坷的“二调”

　　实际上，中央政治局听取的第二次全国土地调查，早在3年前就已经基本结束。

　　公开资料显示，旨在摸清我国土地家底的第二次全国土地调查工作在2007年启动，于2009年底已经结束，其间耗资达百亿元，并于2010年3月将二调数据上报国务院。

　　按照此前全国土地二次调查小组的要求，土地二调主要任务包括，农村土地调查(实地调查土地的地类、位置、范围和面积等利用状况，查清国有土地使用权和集体土地所有权状况)，城镇土地调查(土地的界址、范围、界线、地类和面积等利用状况，以及土地的所有权和使用权状况)，基本农田调查，专项用地统计调查(统计工业、基础设施、金融商业服务、开发园区和房地产等用地的利用状况)，建立土地调查数据库及管理系统等。

　　然而，“二调”工作已结束近三年，官方至今未向外界披露全国土地的具体调查数据，尤其是备受关注的耕地保有数据。

　　更有意思的是，按照惯例，国土资源部会在每年的《中国国土资源公报》中公布耕地保有量数据。但是自2009年至2012年，国土资源公报连续四年缺失耕地总数。

　　一位接近国土部的人士在接受21世纪经济报道记者采访时透露，“二调”刚结束之初，有关耕地保有量以及城乡建设用地面积的数据，都和预期不符。

　　以耕地保有量为例，据其了解，最初的二调数据显示甚至可能超过20亿亩。

　　而根据国土部统计，2005年，耕地保有量为18.3亿亩，相比1998年的19.4亩下降了1.14亿亩，为了确保粮食安全，就确定了全国耕地18亿亩的红线，这就是18亿亩的来源。

　　按照上述口径，也就是说，从2005年到2010年，5年时间耕地面积基本没有减少，甚至大部分有所增加。

　　上述接近国土部的人士推测，耕地保有量如果确实多出2亿亩，这将为下一步大规模使用耕地指标提供了可能，国土部在用地管制上，可能将有所放松。

　　按照《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)》，我国耕地保有量到2010年和2020年要分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。

　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田曾对可能新增的2亿亩解读称，一部分来自于各地土地的整理复垦，另一部分可能是统计水分。

　　郑说，中国第二次全国土地调查采取逐级上报方式。第一次土地调查时，中国还在征收农业税，各地尽量少报;而第二次调查则是国家给予种粮补贴，各地尽量多报。

　　也正因此，为确保数据的真实性，国土部亦要求对各地上报的数据进行核查，并对重点省份进行了质询。

　　直到2012年底，国土部发布“2011年度全国土地变更调查数据”显示，截至2011年12月31日，全国耕地保有量为18.2476亿亩。这是官方过去三年来首度正式对外发布这一数据。

　　耕地红线数质并重

　　12月5日，国土部相关人士在接受本报采访时并未透露“二调”有关耕地保有量等具体数据，仅称正在研究有关全国二次土地调查成果的发布工作，并将尽快公布。

　　而根据安家盛的了解，二调更新的耕地数据应该在19亿亩左右，他亦补充说，具体的还以官方公布为准。

　　3日的中央政治局会议称，坚持实行最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，确保实有耕地数量基本稳定。

　　按照上述表态，上述接近国土部的人士表示，耕地红线的方向应该不会变化，在此背景下，全国二次土地调查有关耕地保有量的官方数据公布，或将和后续用地供应挂钩。

　　“如果远大于18亿亩耕地数量，那么用地管控会相应放松;与此同时，供地量可能会加大，地价也会相对较为便宜，反之，则是收紧供地量等。”上述人士透露。

　　就在市场频频关注耕地保有量数据之时，亦有不少业内人士表示，坚守18亿亩耕地红线的现实意义不大，相比耕地数量，提高耕地质量更为重要。

　　“一些地方通过增减挂钩把耕地列在山脉、荒漠上，虽然数量确保了，但是质量却无法保证。”一位不愿具名的某大学土地管理教授如是表示。

　　上述接近国土部的人士表示，耕地红线的方向应该不会变化，但是新土改或将从此前单纯的强调数量到数量、质量、生态全面管控。

　　据其透露，国土部正在部署“以图管地”的3.0时代，把全国已经确定的耕地量列入到基本农田数据库，对耕地的保护实现实时监测。

　　21世纪经济报道记者亦了解到，国土部于近期下发通知，要求各地以2013年12月31日为标准时点，在明年5月底前，完成全国土地变更调查数据库质量检查和国家级数据库更新工作，“通过一张图，完成耕地等用地管控工作。”

　　土地管理法修订或提速

　　虽然有关耕地保有量官方数据尚未公布，但是根据21世纪经济报道记者了解，国土部确定的“新土改”方向，仍将保持高压的用地管制。

　　国土资源部副部长胡存智日前也表示，中国资源粗放利用的现状还没有根本转变，城镇低效用地占约40%，农村空闲住宅达10%至15%，当前稳定耕地数量和提高耕地质量的难度越来越大，未来将适当降低土地供应中的新增建设用地比重。

　　胡亦指出，未来将研究盘活利用农村集体建设用地，向系统整治农村低效利用和空闲的建设用地等方向挖掘存量。

　　在盘活农村闲置低效用地方面，胡存智表示，该部将借鉴国有建设用地管理经验，抓紧研究建立农村集体经营性建设用地流转制度，将农村集体经营性建设用地交易，纳入国有建设用地市场等交易平台。

　　上述接近国土部的人士透露，实际上，国土部早在几年前就开始着手研究建立城乡统一建设用地市场，狭义上看，可以说目前统一用地市场的结构框架已经有了，比如，市场平台的建设、交易规则的制定等，但这些并没有突破现有的制度框架。

　　值得一提的是，21世纪经济报道记者采访了解，近期江西、山东土地流转的试点经过国土部的报批，已经于近日开始推进。

　　与此同时，开展农村宅基地管理制度、产权制度、分配制度和退出机制研究，也将是国土部系统整治农村低效利用的另一个重要内容。

　　另外，在空闲的建设用地的挖掘上，国土部将主要集中在供应较多的工业用地上，通过提高工业地价，以及探索实行“租让结合、先租后让”的工业用地供应制度，逼出存量。

　　知情人士透露，结合“新土改”思路，国土部已在部署《土地管理法》全面修改的准备。

　　农业部产业政策与法规司司长张红宇亦表示，当前的《土地管理法》的表述和三中全会决定提出的改革目标有所矛盾，比如按照现行的《土地管理法》，宅基地使用权和承包经营权都是不可以抵押的。而决定要求，要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权。

　　另外，决定提出的建立城乡统一的土地市场建设研究也和现行《土地管理法》确定的城乡二元制相矛盾。(21世纪经济报道)

 

责任编辑：崔凤娇