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新一轮棚改面对三重挑战 资金缺口成最大难题

  新一轮棚改面对三重挑战

  棚改越来越进入“啃硬骨头”阶段,政府主导面临政策细化与创新


  面对1000万户的棚户区改造任务(2013~2017年),在2013年完成304万套改造目标的基础上,2014年各级政府部署了370万套的改造任务。

  在数量提升的背后,是难度的增加。经过几轮建设,各地商业开发空间较大、易改造的棚户区多数已基本完成,剩下的主要是难啃的“硬骨头”,尤其在中西部、林区和矿区,市场空间更小。

  另一方面,随着城市中心区域土地紧张,棚改出现向城市外围和边缘扩展的趋势,新建、改造老旧基础配套设施的资金需求巨大。

  记者在黑龙江、辽宁、内蒙古、湖北、四川、江西、贵州等地调研采访发现,加速棚户区改造面临着财政减收压力、债务风险升高、改造难度加大等不利因素。

  怎样化解经济结构调整、房地产行业下行的影响,怎样确保首先保障最困难和最迫切的人群,怎样协调各个环节的政策举措,成为新一轮棚改绕不过去的坎。

  破解资金难题

  “资金缺口大已成为本轮棚改的最大难题。”住房和城乡建设部副部长齐骥称,不少棚户区位于中西部、独立工矿区、资源枯竭城市和三线企业集中城市,市场运作空间小,配套压力大。在一般城市中目前待改造项目,多数也商业开发价值低,加上建材和人工费上涨,资金很难平衡。

  有专家分析,2013年中央财政下拨支持城市棚改资金355亿元,按照2013年完成的304万套棚改房计算,平均一套房子中央补贴约1万元,资金的大头压在地方政府身上。

  成都市武侯区有14个棚户区列入改造,预计投入25亿元。武侯区房管局副局长吴绍富介绍,最大的瓶颈是资金,亏损面较大。市区2.5环内房子售价1.2万元/平方米左右,稍远点也不低于7000元/平方米,拆一亩地的成本平均就在1500万元到1800万元间。“最后能平衡资金的地往往用得还不到一半,因为要搞道路、绿地、幼儿园这些基础设施,又是一大笔投入。”

  吴绍富说:“现在留下的大部分是这样的地块,算不过来账,结果开发商打不上眼,百姓无力改造,只能政府‘兜底’,全下来恐怕亏7个多亿。”

  采访中记者获悉,江西省今年各类棚改需500多亿元,刨去央补和省级配套后,还有400多亿元缺口。在北方,黑龙江省省会哈尔滨新启动五年222个棚改项目,全部完成至少需要1300亿元。资金从哪儿来?是摆在地方面前的首要问题。

  国有工矿、林区和垦区是本轮棚改的另一重点。黑龙江省社科院经济研究所副所长程遥认为,与城市棚改相比,以东北国有林区为例,由于减、停伐,资金问题更为突出。处于艰难转型中的内蒙古森工集团,至今有7.6亿元棚改贷款无力偿还;在小兴安岭伊春国有林区,甚至出现政府向开发商“赊账”搞棚改现象。伊春市委书记王爱文说:“没了木材收入,林业局不断欠账,全市开发商垫资至少15个亿,再不解决后期棚改难以运转。”

  另一方面,2013年以来,一些城市,尤其三、四线城市房地产市场出现了滞销、降价的现象。湖北省住房保障局督查管理处处长邹天祥认为,房地产市场萎缩,无法用土地二级开发来补充棚户区改造的资金缺口,项目就做不下去了。

  部分参与棚户区改造的开发商明显感受到来自房地产市场的压力。德阳市新里程房地产公司经理袁洋说,市场的不可预见性太大了,两年前,我们着手实施阳光高地这个棚户区改造项目时,预测每平方米4200元是盈亏的平衡点,当时的房价是4500元。现在楼房快封顶了,预售价格只有3900元/平方米,而且还在往下走,房价已经到了平衡点以下,只好咬牙亏本做下去了。

  乌海市房管局副局长郝利平介绍,房地产市场不景气对城市棚户区改造影响很大,前年招标开发的20多个项目,中标的开发商甚至连保证金都不要,扔下项目跑了。德阳市东湖乡城中村改造办公室主任杨运章说,已经开工的几个项目被迫放慢速度,安置房的交房日期要推迟两年以上,按计划早该返迁的3800多人,现在还在周转。

  有些已经建成的项目,也遇到居民认购热情不高的尴尬。乌海市五虎山街道办事处搬迁安置机构负责人说:“房子现在很充足,五期工程3100套马上交工,现在只登记了100多户,加上其他两个办事处登记的,总共也就200多户。”

  确保民生优先理念落地

  采访中,国家住房和城乡建设部住房保障司副司长张学勤、华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰、内蒙古新天地房地产开发公司副总经理甘文华等认为,在当前经济转型升级处于关键点、大量传统行业产能过剩、地方保持一定经济增速缺少“抓手”的时候,需要防范部分地区把棚户区改造片面理解为“经营城市”,过于追求“大拆大建”在推高经济增速、做大经济总量方面立竿见影的效果。

  业内人士表示,困难群众走出棚户区的同时,应该引导一些地方的传统发展理念走出低矮、狭窄的“棚户区”,让大家认识到棚改首先是为了改善住房困难群众的居住条件、兑现政府的承诺,其发展效应更多体现在“以眼前的投入,换取未来的发展”上,确保民生优先理念落地。

  棚户区改造需要首先解决那些条件最困难、要求最迫切、矛盾最突出的人群和他们聚居的区域。但在具体执行中,依托市场运作实施棚户区改造有其自身的规律,一些地方政府也“顺应”这一规律,避难就易,首先改造容易改的区域。

  客观来看,一些棚改项目的确存在现实困难。湖北省住房保障局副局长曾龙说,一些国有工矿棚户区不在城市规划区内,多数需要异地安置,有的“三线企业”要从山里迁往城市安置。不少企业已经破产了,棚户区改造缺少承担主体。据了解,不少此类企业在完成历史使命后从中央逐级下放到了市县,但地方政府对这些地方改造的积极性不高。

  湖北省一家纺织企业原来给部队生产被服,生活区远离城市,职工居住环境恶劣,急需实施棚户区改造。按照国家政策,每户的补贴只有1.3万元,加上基础设施配套的补助,总共2万元多一点。由于企业没有配套能力,价格太高了职工又难以承受,这里先后申报了两期棚户区改造项目,第一期尚难推动的时候,二期工程已经批复,却无法实施。当地一位干部说:“这就成了一个难题,推又推不动、贴又贴不起,国家给的资金也不能退回去,真不知道怎么办才好。”

  下一步,应该针对性地进一步细化“政府提供基本保障、市场满足多层次需求”的分工思路,采访中专家建议。

  政策协调仍需细化

  现有的棚户政策还不足以解决部分棚户区“只有骨头没有肉”的难题,张学勤认为,对于缺乏市场运作空间的项目,需要进一步发挥政府主导作用,该让利的让利、该贴钱的贴钱。尤其是对于中央下放地方的国有工矿棚户区,首先要厘清责任,这些企业历史上给国家作了贡献,国家应承担更大的义务,这是政府公共财政要解决的问题。

  受房地产市场变化影响,一部分已经启动的棚户区改造项目由原来的略有盈利变成亏本生意。在获利“蛋糕”总量变小的情况下,需要明确由政府、开发商、居民共同承担,不可把损失一股脑推给企业和居民。德阳市鑫恒置业有限公司项目经理罗斌说,现在房地产市场不好,利润空间小,甚至要亏本。亏的一个主要原因是政府面对财政减收压力时,原来承诺的一些优惠政策取消了,例如居民安置房的土地出让金、契税、营业税和增值税,还有棚户区居民临时租房过渡费的所得税等。罗斌建议,针对棚户区改造项目出台专门的细化鼓励政策,以区别于商业房地产项目,鼓励开发商参与。

  具体来看,专家们认为,应该进一步细化金融、土地等支持政策。

  ——以政府贴息方式支持棚户区改造信贷。曾龙建议,针对一些市场运作不灵的棚户区改造项目,可考虑由政府担保和贴息,设立一笔30年或50年的长期贷款,支持政府投资类的保障性住房建设。

  ——细化落实企业债券融资支持棚户区改造政策。根据政策,凡是承担棚户区改造项目建设任务的企业,均可申请发行企业债券用于棚改项目建设。记者在采访中发现,在实际操作层面,这一政策仍停留在概念上,主管部门对发债企业的要求较高,如经营业绩、信用评级、资产状况等,很难有企业能达到这个要求。

  ——尽快解决棚改安置房抵押权难以实现、无法办理按揭贷款的问题。采访中,不少棚户区群众难以跨过安置房在入住前需付清房款的“高门槛”,贵州水城矿业集团公司苏知贵说:“我正琢磨着想退房,没钱啊!”房子总价约29万元,因为办不了按揭贷款,不少人考虑退了安置房去买商品房。受访专家建议理顺安置房在产权管理部门设置抵押权的政策,为棚户区群众购买安置房提供个人信贷支持。

  ——细化土地支持政策。对用于棚改项目的土地指标实行计划单列,解决国有工矿棚户区异地安置,同时明确城市内部对项目进行“肥瘦搭配”实施“捆绑式开发”的土地政策,以利于棚改项目的资金平衡。

  另外,棚户区集中了城市中大多数的困难人群,建议在改造住房的同时,由政府主导推动就业、保障、收入等问题统筹考虑。部分地区已经采取的提供公益性岗位、配建商铺提供就业机会、提供免费的就业培训和辅导等措施,可总结推广。


(责任编辑:胡岩)
 
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