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新一轮棚改面对三重挑战 资金缺口成最大难题
- 时间：2018-07-09 21:04
- 来源：《瞭望》新闻周刊
新一轮棚改面对三重挑战
棚改越来越进入“啃硬骨头”阶段，政府主导面临政策细化与创新
面对1000万户的棚户区改造任务(2013～2017年)，在2013年完成304万套改造目标的基础上，2014年各级政府部署了370万套的改造任务。
在数量提升的背后，是难度的增加。经过几轮建设，各地商业开发空间较大、易改造的棚户区多数已基本完成，剩下的主要是难啃的“硬骨头”，尤其在中西部、林区和矿区，市场空间更小。
另一方面，随着城市中心区域土地紧张，棚改出现向城市外围和边缘扩展的趋势，新建、改造老旧基础配套设施的资金需求巨大。
记者在黑龙江、辽宁、内蒙古、湖北、四川、江西、贵州等地调研采访发现，加速棚户区改造面临着财政减收压力、债务风险升高、改造难度加大等不利因素。
怎样化解经济结构调整、房地产行业下行的影响，怎样确保首先保障最困难和最迫切的人群，怎样协调各个环节的政策举措，成为新一轮棚改绕不过去的坎。
破解资金难题
“资金缺口大已成为本轮棚改的最大难题。”住房和城乡建设部副部长齐骥称，不少棚户区位于中西部、独立工矿区、资源枯竭城市和三线企业集中城市，市场运作空间小，配套压力大。在一般城市中目前待改造项目，多数也商业开发价值低，加上建材和人工费上涨，资金很难平衡。
有专家分析，2013年中央财政下拨支持城市棚改资金355亿元，按照2013年完成的304万套棚改房计算，平均一套房子中央补贴约1万元，资金的大头压在地方政府身上。
成都市武侯区有14个棚户区列入改造，预计投入25亿元。武侯区房管局副局长吴绍富介绍，最大的瓶颈是资金，亏损面较大。市区2.5环内房子售价1.2万元/平方米左右，稍远点也不低于7000元/平方米，拆一亩地的成本平均就在1500万元到1800万元间。“最后能平衡资金的地往往用得还不到一半，因为要搞道路、绿地、幼儿园这些基础设施，又是一大笔投入。”
吴绍富说：“现在留下的大部分是这样的地块，算不过来账，结果开发商打不上眼，百姓无力改造，只能政府‘兜底’，全下来恐怕亏7个多亿。”
采访中记者获悉，江西省今年各类棚改需500多亿元，刨去央补和省级配套后，还有400多亿元缺口。在北方，黑龙江省省会哈尔滨新启动五年222个棚改项目，全部完成至少需要1300亿元。资金从哪儿来?是摆在地方面前的首要问题。
国有工矿、林区和垦区是本轮棚改的另一重点。黑龙江省社科院经济研究所副所长程遥认为，与城市棚改相比，以东北国有林区为例，由于减、停伐，资金问题更为突出。处于艰难转型中的内蒙古森工集团，至今有7.6亿元棚改贷款无力偿还;在小兴安岭伊春国有林区，甚至出现政府向开发商“赊账”搞棚改现象。伊春市委书记王爱文说：“没了木材收入，林业局不断欠账，全市开发商垫资至少15个亿，再不解决后期棚改难以运转。”
另一方面，2013年以来，一些城市，尤其三、四线城市房地产市场出现了滞销、降价的现象。湖北省住房保障局督查管理处处长邹天祥认为，房地产市场萎缩，无法用土地二级开发来补充棚户区改造的资金缺口，项目就做不下去了。
部分参与棚户区改造的开发商明显感受到来自房地产市场的压力。德阳市新里程房地产公司经理袁洋说，市场的不可预见性太大了，两年前，我们着手实施阳光高地这个棚户区改造项目时，预测每平方米4200元是盈亏的平衡点，当时的房价是4500元。现在楼房快封顶了，预售价格只有3900元/平方米，而且还在往下走，房价已经到了平衡点以下，只好咬牙亏本做下去了。
乌海市房管局副局长郝利平介绍，房地产市场不景气对城市棚户区改造影响很大，前年招标开发的20多个项目，中标的开发商甚至连保证金都不要，扔下项目跑了。德阳市东湖乡城中村改造办公室主任杨运章说，已经开工的几个项目被迫放慢速度，安置房的交房日期要推迟两年以上，按计划早该返迁的3800多人，现在还在周转。
有些已经建成的项目，也遇到居民认购热情不高的尴尬。乌海市五虎山街道办事处搬迁安置机构负责人说：“房子现在很充足，五期工程3100套马上交工，现在只登记了100多户，加上其他两个办事处登记的，总共也就200多户。”
确保民生优先理念落地
采访中，国家住房和城乡建设部住房保障司副司长张学勤、华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰、内蒙古新天地房地产开发公司副总经理甘文华等认为，在当前经济转型升级处于关键点、大量传统行业产能过剩、地方保持一定经济增速缺少“抓手”的时候，需要防范部分地区把棚户区改造片面理解为“经营城市”，过于追求“大拆大建”在推高经济增速、做大经济总量方面立竿见影的效果。
业内人士表示，困难群众走出棚户区的同时，应该引导一些地方的传统发展理念走出低矮、狭窄的“棚户区”，让大家认识到棚改首先是为了改善住房困难群众的居住条件、兑现政府的承诺，其发展效应更多体现在“以眼前的投入，换取未来的发展”上，确保民生优先理念落地。
棚户区改造需要首先解决那些条件最困难、要求最迫切、矛盾最突出的人群和他们聚居的区域。但在具体执行中，依托市场运作实施棚户区改造有其自身的规律，一些地方政府也“顺应”这一规律，避难就易，首先改造容易改的区域。
客观来看，一些棚改项目的确存在现实困难。湖北省住房保障局副局长曾龙说，一些国有工矿棚户区不在城市规划区内，多数需要异地安置，有的“三线企业”要从山里迁往城市安置。不少企业已经破产了，棚户区改造缺少承担主体。据了解，不少此类企业在完成历史使命后从中央逐级下放到了市县，但地方政府对这些地方改造的积极性不高。
湖北省一家纺织企业原来给部队生产被服，生活区远离城市，职工居住环境恶劣，急需实施棚户区改造。按照国家政策，每户的补贴只有1.3万元，加上基础设施配套的补助，总共2万元多一点。由于企业没有配套能力，价格太高了职工又难以承受，这里先后申报了两期棚户区改造项目，第一期尚难推动的时候，二期工程已经批复，却无法实施。当地一位干部说：“这就成了一个难题，推又推不动、贴又贴不起，国家给的资金也不能退回去，真不知道怎么办才好。”
下一步，应该针对性地进一步细化“政府提供基本保障、市场满足多层次需求”的分工思路，采访中专家建议。
政策协调仍需细化
现有的棚户政策还不足以解决部分棚户区“只有骨头没有肉”的难题，张学勤认为，对于缺乏市场运作空间的项目，需要进一步发挥政府主导作用，该让利的让利、该贴钱的贴钱。尤其是对于中央下放地方的国有工矿棚户区，首先要厘清责任，这些企业历史上给国家作了贡献，国家应承担更大的义务，这是政府公共财政要解决的问题。
受房地产市场变化影响，一部分已经启动的棚户区改造项目由原来的略有盈利变成亏本生意。在获利“蛋糕”总量变小的情况下，需要明确由政府、开发商、居民共同承担，不可把损失一股脑推给企业和居民。德阳市鑫恒置业有限公司项目经理罗斌说，现在房地产市场不好，利润空间小，甚至要亏本。亏的一个主要原因是政府面对财政减收压力时，原来承诺的一些优惠政策取消了，例如居民安置房的土地出让金、契税、营业税和增值税，还有棚户区居民临时租房过渡费的所得税等。罗斌建议，针对棚户区改造项目出台专门的细化鼓励政策，以区别于商业房地产项目，鼓励开发商参与。
具体来看，专家们认为，应该进一步细化金融、土地等支持政策。
——以政府贴息方式支持棚户区改造信贷。曾龙建议，针对一些市场运作不灵的棚户区改造项目，可考虑由政府担保和贴息，设立一笔30年或50年的长期贷款，支持政府投资类的保障性住房建设。
——细化落实企业债券融资支持棚户区改造政策。根据政策，凡是承担棚户区改造项目建设任务的企业，均可申请发行企业债券用于棚改项目建设。记者在采访中发现，在实际操作层面，这一政策仍停留在概念上，主管部门对发债企业的要求较高，如经营业绩、信用评级、资产状况等，很难有企业能达到这个要求。
——尽快解决棚改安置房抵押权难以实现、无法办理按揭贷款的问题。采访中，不少棚户区群众难以跨过安置房在入住前需付清房款的“高门槛”，贵州水城矿业集团公司苏知贵说：“我正琢磨着想退房，没钱啊!”房子总价约29万元，因为办不了按揭贷款，不少人考虑退了安置房去买商品房。受访专家建议理顺安置房在产权管理部门设置抵押权的政策，为棚户区群众购买安置房提供个人信贷支持。
——细化土地支持政策。对用于棚改项目的土地指标实行计划单列，解决国有工矿棚户区异地安置，同时明确城市内部对项目进行“肥瘦搭配”实施“捆绑式开发”的土地政策，以利于棚改项目的资金平衡。
另外，棚户区集中了城市中大多数的困难人群，建议在改造住房的同时，由政府主导推动就业、保障、收入等问题统筹考虑。部分地区已经采取的提供公益性岗位、配建商铺提供就业机会、提供免费的就业培训和辅导等措施，可总结推广。
棚改越来越进入“啃硬骨头”阶段，政府主导面临政策细化与创新
面对1000万户的棚户区改造任务(2013～2017年)，在2013年完成304万套改造目标的基础上，2014年各级政府部署了370万套的改造任务。
在数量提升的背后，是难度的增加。经过几轮建设，各地商业开发空间较大、易改造的棚户区多数已基本完成，剩下的主要是难啃的“硬骨头”，尤其在中西部、林区和矿区，市场空间更小。
另一方面，随着城市中心区域土地紧张，棚改出现向城市外围和边缘扩展的趋势，新建、改造老旧基础配套设施的资金需求巨大。
记者在黑龙江、辽宁、内蒙古、湖北、四川、江西、贵州等地调研采访发现，加速棚户区改造面临着财政减收压力、债务风险升高、改造难度加大等不利因素。
怎样化解经济结构调整、房地产行业下行的影响，怎样确保首先保障最困难和最迫切的人群，怎样协调各个环节的政策举措，成为新一轮棚改绕不过去的坎。
破解资金难题
“资金缺口大已成为本轮棚改的最大难题。”住房和城乡建设部副部长齐骥称，不少棚户区位于中西部、独立工矿区、资源枯竭城市和三线企业集中城市，市场运作空间小，配套压力大。在一般城市中目前待改造项目，多数也商业开发价值低，加上建材和人工费上涨，资金很难平衡。
有专家分析，2013年中央财政下拨支持城市棚改资金355亿元，按照2013年完成的304万套棚改房计算，平均一套房子中央补贴约1万元，资金的大头压在地方政府身上。
成都市武侯区有14个棚户区列入改造，预计投入25亿元。武侯区房管局副局长吴绍富介绍，最大的瓶颈是资金，亏损面较大。市区2.5环内房子售价1.2万元/平方米左右，稍远点也不低于7000元/平方米，拆一亩地的成本平均就在1500万元到1800万元间。“最后能平衡资金的地往往用得还不到一半，因为要搞道路、绿地、幼儿园这些基础设施，又是一大笔投入。”
吴绍富说：“现在留下的大部分是这样的地块，算不过来账，结果开发商打不上眼，百姓无力改造，只能政府‘兜底’，全下来恐怕亏7个多亿。”
采访中记者获悉，江西省今年各类棚改需500多亿元，刨去央补和省级配套后，还有400多亿元缺口。在北方，黑龙江省省会哈尔滨新启动五年222个棚改项目，全部完成至少需要1300亿元。资金从哪儿来?是摆在地方面前的首要问题。
国有工矿、林区和垦区是本轮棚改的另一重点。黑龙江省社科院经济研究所副所长程遥认为，与城市棚改相比，以东北国有林区为例，由于减、停伐，资金问题更为突出。处于艰难转型中的内蒙古森工集团，至今有7.6亿元棚改贷款无力偿还;在小兴安岭伊春国有林区，甚至出现政府向开发商“赊账”搞棚改现象。伊春市委书记王爱文说：“没了木材收入，林业局不断欠账，全市开发商垫资至少15个亿，再不解决后期棚改难以运转。”
另一方面，2013年以来，一些城市，尤其三、四线城市房地产市场出现了滞销、降价的现象。湖北省住房保障局督查管理处处长邹天祥认为，房地产市场萎缩，无法用土地二级开发来补充棚户区改造的资金缺口，项目就做不下去了。
部分参与棚户区改造的开发商明显感受到来自房地产市场的压力。德阳市新里程房地产公司经理袁洋说，市场的不可预见性太大了，两年前，我们着手实施阳光高地这个棚户区改造项目时，预测每平方米4200元是盈亏的平衡点，当时的房价是4500元。现在楼房快封顶了，预售价格只有3900元/平方米，而且还在往下走，房价已经到了平衡点以下，只好咬牙亏本做下去了。
乌海市房管局副局长郝利平介绍，房地产市场不景气对城市棚户区改造影响很大，前年招标开发的20多个项目，中标的开发商甚至连保证金都不要，扔下项目跑了。德阳市东湖乡城中村改造办公室主任杨运章说，已经开工的几个项目被迫放慢速度，安置房的交房日期要推迟两年以上，按计划早该返迁的3800多人，现在还在周转。
有些已经建成的项目，也遇到居民认购热情不高的尴尬。乌海市五虎山街道办事处搬迁安置机构负责人说：“房子现在很充足，五期工程3100套马上交工，现在只登记了100多户，加上其他两个办事处登记的，总共也就200多户。”
确保民生优先理念落地
采访中，国家住房和城乡建设部住房保障司副司长张学勤、华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰、内蒙古新天地房地产开发公司副总经理甘文华等认为，在当前经济转型升级处于关键点、大量传统行业产能过剩、地方保持一定经济增速缺少“抓手”的时候，需要防范部分地区把棚户区改造片面理解为“经营城市”，过于追求“大拆大建”在推高经济增速、做大经济总量方面立竿见影的效果。
业内人士表示，困难群众走出棚户区的同时，应该引导一些地方的传统发展理念走出低矮、狭窄的“棚户区”，让大家认识到棚改首先是为了改善住房困难群众的居住条件、兑现政府的承诺，其发展效应更多体现在“以眼前的投入，换取未来的发展”上，确保民生优先理念落地。
棚户区改造需要首先解决那些条件最困难、要求最迫切、矛盾最突出的人群和他们聚居的区域。但在具体执行中，依托市场运作实施棚户区改造有其自身的规律，一些地方政府也“顺应”这一规律，避难就易，首先改造容易改的区域。
客观来看，一些棚改项目的确存在现实困难。湖北省住房保障局副局长曾龙说，一些国有工矿棚户区不在城市规划区内，多数需要异地安置，有的“三线企业”要从山里迁往城市安置。不少企业已经破产了，棚户区改造缺少承担主体。据了解，不少此类企业在完成历史使命后从中央逐级下放到了市县，但地方政府对这些地方改造的积极性不高。
湖北省一家纺织企业原来给部队生产被服，生活区远离城市，职工居住环境恶劣，急需实施棚户区改造。按照国家政策，每户的补贴只有1.3万元，加上基础设施配套的补助，总共2万元多一点。由于企业没有配套能力，价格太高了职工又难以承受，这里先后申报了两期棚户区改造项目，第一期尚难推动的时候，二期工程已经批复，却无法实施。当地一位干部说：“这就成了一个难题，推又推不动、贴又贴不起，国家给的资金也不能退回去，真不知道怎么办才好。”
下一步，应该针对性地进一步细化“政府提供基本保障、市场满足多层次需求”的分工思路，采访中专家建议。
政策协调仍需细化
现有的棚户政策还不足以解决部分棚户区“只有骨头没有肉”的难题，张学勤认为，对于缺乏市场运作空间的项目，需要进一步发挥政府主导作用，该让利的让利、该贴钱的贴钱。尤其是对于中央下放地方的国有工矿棚户区，首先要厘清责任，这些企业历史上给国家作了贡献，国家应承担更大的义务，这是政府公共财政要解决的问题。
受房地产市场变化影响，一部分已经启动的棚户区改造项目由原来的略有盈利变成亏本生意。在获利“蛋糕”总量变小的情况下，需要明确由政府、开发商、居民共同承担，不可把损失一股脑推给企业和居民。德阳市鑫恒置业有限公司项目经理罗斌说，现在房地产市场不好，利润空间小，甚至要亏本。亏的一个主要原因是政府面对财政减收压力时，原来承诺的一些优惠政策取消了，例如居民安置房的土地出让金、契税、营业税和增值税，还有棚户区居民临时租房过渡费的所得税等。罗斌建议，针对棚户区改造项目出台专门的细化鼓励政策，以区别于商业房地产项目，鼓励开发商参与。
具体来看，专家们认为，应该进一步细化金融、土地等支持政策。
——以政府贴息方式支持棚户区改造信贷。曾龙建议，针对一些市场运作不灵的棚户区改造项目，可考虑由政府担保和贴息，设立一笔30年或50年的长期贷款，支持政府投资类的保障性住房建设。
——细化落实企业债券融资支持棚户区改造政策。根据政策，凡是承担棚户区改造项目建设任务的企业，均可申请发行企业债券用于棚改项目建设。记者在采访中发现，在实际操作层面，这一政策仍停留在概念上，主管部门对发债企业的要求较高，如经营业绩、信用评级、资产状况等，很难有企业能达到这个要求。
——尽快解决棚改安置房抵押权难以实现、无法办理按揭贷款的问题。采访中，不少棚户区群众难以跨过安置房在入住前需付清房款的“高门槛”，贵州水城矿业集团公司苏知贵说：“我正琢磨着想退房，没钱啊!”房子总价约29万元，因为办不了按揭贷款，不少人考虑退了安置房去买商品房。受访专家建议理顺安置房在产权管理部门设置抵押权的政策，为棚户区群众购买安置房提供个人信贷支持。
——细化土地支持政策。对用于棚改项目的土地指标实行计划单列，解决国有工矿棚户区异地安置，同时明确城市内部对项目进行“肥瘦搭配”实施“捆绑式开发”的土地政策，以利于棚改项目的资金平衡。
另外，棚户区集中了城市中大多数的困难人群，建议在改造住房的同时，由政府主导推动就业、保障、收入等问题统筹考虑。部分地区已经采取的提供公益性岗位、配建商铺提供就业机会、提供免费的就业培训和辅导等措施，可总结推广。
(责任编辑：胡岩）
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