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贾康：“一元化”财政支持新型城镇化
- 时间：2013-05-14 09:07
- 来源：中国房地产报
“新型城镇化要以‘市民化’为核心，完成弥合二元经济实现城乡统筹发展的现代化历史任务，需要以‘一元化’的公共财政作为支持后盾。”4月3日，财政部财政科学研究所所长贾康在接受本报采访时表示，形成“全景图”进而优化“结构图”的全口径预算，非歧视性的城乡基本公共服务均等化体制和运行机制，财政分配与主体功能区规划、区域发展战略和土地制度改革等形成全面协调配合是“一元化”公共财政的要领。
财政部财政科学研究所所长 贾康
记者：你认为在以“市民化”为核心的新型城镇化进程中，会面临哪些迫切要解决的难题?贾康：以人为核心的新型城镇化必然要求以“市民化”为核心，即最终消除户籍制度的歧视，使进城务工定居常住人口以及农村居民，享受一视同仁的“国民待遇”式基本公共服务均等化待遇。
此过程中一个明显的现实矛盾是，城市区域吸引人口聚集的同时，以财政为后盾的公用事业、公共服务对新入居民的有效供给滞后。仅强调理念和政策导向还远远不够，必须在“以政控财、以财行政”的财政分配中，基于客观条件的演变着力支持使全社会成员在共享“国民待遇”的融合过程中走得尽可能快一些、平稳一些。因此，有必要探讨财政的支持如何与城镇化相匹配。
记者：那么，财政应该如何在新型城镇化进程中发挥作用，起到有力的推动效果？
贾康：使农民工及其家庭成员市民化，需要构建统一的就业、社保、定居等制度，需要处理农民工因其农民身份形成的农地权利合理传承的制度安排，需要解决农民工参与城市社区治理的市民权利的确认与落实等一系列问题。户籍等问题后面的物质层面的资源配置，首要是公共服务的相应提升和公用事业的扩容。政府是城镇化的规划主体，公共财政是政府处理城镇化问题的公共资源配置的主要手段，按照公共财政的内在逻辑和职能体现，消除我国财政的二元特征遗存、构建我国“一元化”的公共财政，是破解二元结构，走向“市民化”为核心的城乡一体与现代化过程的重要的机制化支持后盾。
记者：在你看来，破解二元结构构建我国“一元化”财政体系，应把握哪几方面要点？
贾康：一是应按照十八大提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”精神，构建符合公共财政要求和透明高效配置公共资源需要的全口径预算管理体系（对全部政府性收支，实行统一、完整、全面、规范、制衡、追求绩效的预算管理），在真正的“全景图”下优化“结构图”，接受多重监督和问责约束，使可用公共资源在优化配置中最充分地支持“市民化”过程。
二是强调全面协调发展，服务全局，消除歧视性的、非均等化的问题与弊端，不断推进基本公共服务均等化新举措的出台，最终实现基本公共服务城乡“一元化”体制和运行机制。首先，需加快建设统一、规范、透明、合理、有力的财政转移支付制度；其次，应建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，切实增强各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的保障能力；再次，建立健全区域基本公共服务均等化协调机制和加强中央政府各部门与省级政府间的协调磋商，逐步使区域间基本公共服务范围和实际标准基本一致，推动相关制度和规则衔接，做好投资、财税、产业、土地和人口等政策的配套协调。
三是使财政分配与国家主体功能区规划、宏观经济发展和区域发展、土地制度改革、PPP机制构建等实现全面协调配合。按照国家基本公共服务体系“十二五”规划和实施主体功能区规划、区域发展战略的要求，公共财政要大力促进公共服务资源在城乡、区域之间均衡配置，缩小基本公共服务水平差距。其中，为进一步消除相关的体制、制度和政策性障碍，增强以市民化为核心的城镇化发展的动力和活力，公共财政要配合土地、户籍、投融资体制、社会保障等方面体制改革和制度创新，提供改革所需要的基本财力保障和制度配套支持，并积极发展“公司合作伙伴（PPP）”机制，“四两拨千斤”式地拉动业已壮大而雄厚的社会资金、民间资本跟进形成合力。
记者：土地作为城镇化的重要载体，你认为未来在土地制度改革层面还有哪些路径值得探索？
贾康：在农村土地的“集体所有制”无法与市场、法制完整匹配、路子越走越窄的制约条件下，所谓使土地“私有”的方向又至少于政治上在中国不可行，如何处理土地制度这一重大而棘手的难题，是中国统筹城乡面临的巨大历史考验之一。
我认为，未来改革的大方向，可以按照“排除法”，选择“集体所有”、“私有”之外的惟一余项——国有制，把必保的基本农田和其他所有土地，都纳入“国有”法律框架后，对基本农田确立永佃制，在非基本农田用地上则一揽子、一次性、一劳永逸地处理好宅基地、“小产权房”等历史遗留问题（物质利益补偿可以分步按合约实现），进而给予全体社会成员“国民待遇”，其后即有可能进入一个统一市场中土地产权的规范化、一元化状态：就是我国全部土地都是国有土地，其使用权可透明、规范地流转，凡是土地使用权流转环节上的租金，就进入国有资本预算（基本农田另行处理，实际上可不要求或象征性低标准要求务农者上交农地的地租）；凡是其流转和持有环节上应征缴的税收，就进入一般公共收支预算。生产要素包括土地要素的流转、配置，可以均进入无壁垒状态。政府应专注于做好国土开发、土地利用的顶层规划，同时非农田建设用地由一套市场规则和特许权规则来调节其交易或特定用途配置。除基本农田用地“封闭”式流转和发展规模化经营之外，真正把所有土地资源放上统一市场的一个大平台。
这个前景，是配套于城乡统筹发展和市民化为核心的城镇化历史过程的一个值得探讨的可选改革方向，如果一旦形成决策思路，公共财政理应支持其方案化实践和推进优化过程。
此过程中一个明显的现实矛盾是，城市区域吸引人口聚集的同时，以财政为后盾的公用事业、公共服务对新入居民的有效供给滞后。仅强调理念和政策导向还远远不够，必须在“以政控财、以财行政”的财政分配中，基于客观条件的演变着力支持使全社会成员在共享“国民待遇”的融合过程中走得尽可能快一些、平稳一些。因此，有必要探讨财政的支持如何与城镇化相匹配。
记者：那么，财政应该如何在新型城镇化进程中发挥作用，起到有力的推动效果？
贾康：使农民工及其家庭成员市民化，需要构建统一的就业、社保、定居等制度，需要处理农民工因其农民身份形成的农地权利合理传承的制度安排，需要解决农民工参与城市社区治理的市民权利的确认与落实等一系列问题。户籍等问题后面的物质层面的资源配置，首要是公共服务的相应提升和公用事业的扩容。政府是城镇化的规划主体，公共财政是政府处理城镇化问题的公共资源配置的主要手段，按照公共财政的内在逻辑和职能体现，消除我国财政的二元特征遗存、构建我国“一元化”的公共财政，是破解二元结构，走向“市民化”为核心的城乡一体与现代化过程的重要的机制化支持后盾。
记者：在你看来，破解二元结构构建我国“一元化”财政体系，应把握哪几方面要点？
贾康：一是应按照十八大提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”精神，构建符合公共财政要求和透明高效配置公共资源需要的全口径预算管理体系（对全部政府性收支，实行统一、完整、全面、规范、制衡、追求绩效的预算管理），在真正的“全景图”下优化“结构图”，接受多重监督和问责约束，使可用公共资源在优化配置中最充分地支持“市民化”过程。
二是强调全面协调发展，服务全局，消除歧视性的、非均等化的问题与弊端，不断推进基本公共服务均等化新举措的出台，最终实现基本公共服务城乡“一元化”体制和运行机制。首先，需加快建设统一、规范、透明、合理、有力的财政转移支付制度；其次，应建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，切实增强各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的保障能力；再次，建立健全区域基本公共服务均等化协调机制和加强中央政府各部门与省级政府间的协调磋商，逐步使区域间基本公共服务范围和实际标准基本一致，推动相关制度和规则衔接，做好投资、财税、产业、土地和人口等政策的配套协调。
三是使财政分配与国家主体功能区规划、宏观经济发展和区域发展、土地制度改革、PPP机制构建等实现全面协调配合。按照国家基本公共服务体系“十二五”规划和实施主体功能区规划、区域发展战略的要求，公共财政要大力促进公共服务资源在城乡、区域之间均衡配置，缩小基本公共服务水平差距。其中，为进一步消除相关的体制、制度和政策性障碍，增强以市民化为核心的城镇化发展的动力和活力，公共财政要配合土地、户籍、投融资体制、社会保障等方面体制改革和制度创新，提供改革所需要的基本财力保障和制度配套支持，并积极发展“公司合作伙伴（PPP）”机制，“四两拨千斤”式地拉动业已壮大而雄厚的社会资金、民间资本跟进形成合力。
记者：土地作为城镇化的重要载体，你认为未来在土地制度改革层面还有哪些路径值得探索？
贾康：在农村土地的“集体所有制”无法与市场、法制完整匹配、路子越走越窄的制约条件下，所谓使土地“私有”的方向又至少于政治上在中国不可行，如何处理土地制度这一重大而棘手的难题，是中国统筹城乡面临的巨大历史考验之一。
我认为，未来改革的大方向，可以按照“排除法”，选择“集体所有”、“私有”之外的惟一余项——国有制，把必保的基本农田和其他所有土地，都纳入“国有”法律框架后，对基本农田确立永佃制，在非基本农田用地上则一揽子、一次性、一劳永逸地处理好宅基地、“小产权房”等历史遗留问题（物质利益补偿可以分步按合约实现），进而给予全体社会成员“国民待遇”，其后即有可能进入一个统一市场中土地产权的规范化、一元化状态：就是我国全部土地都是国有土地，其使用权可透明、规范地流转，凡是土地使用权流转环节上的租金，就进入国有资本预算（基本农田另行处理，实际上可不要求或象征性低标准要求务农者上交农地的地租）；凡是其流转和持有环节上应征缴的税收，就进入一般公共收支预算。生产要素包括土地要素的流转、配置，可以均进入无壁垒状态。政府应专注于做好国土开发、土地利用的顶层规划，同时非农田建设用地由一套市场规则和特许权规则来调节其交易或特定用途配置。除基本农田用地“封闭”式流转和发展规模化经营之外，真正把所有土地资源放上统一市场的一个大平台。
这个前景，是配套于城乡统筹发展和市民化为核心的城镇化历史过程的一个值得探讨的可选改革方向，如果一旦形成决策思路，公共财政理应支持其方案化实践和推进优化过程。
（责任编辑：亚云）
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