“当前，不是要调整房地产的调控政策，而是到了要调整房地产调控思路的时候了。”9月17日，国务院参事陈全生在接受中国房地产报记者专访时说。在他看来，“有房住”不能等同于“有住房”，政府可以保障“人人有房住”，但在社会主义初级阶段，政府保障不了“家家有住房”。调控思路的转变，主要是把行政手段为主的调控，转变为市场为主、行政为辅的调控；把对房屋销售市场的调控，转变为销售市场与租赁市场并重的调控，把对买房的调控，转变为买房和租房并举的调控。他建议，采用“允许买房，限制卖房，奖励租房，闲置罚款”的调控思路。
 

“房地产投机，买是为了卖；打击房地产投机，不是打击其买，而是打击其卖。”陈全生建议，买房后1年就卖的，与原房价差价的95%，由国家收走；2年卖的，收走差价的85%；3年卖，收走差价的75%；如此，逐年递减。利用增值收益税递减的办法，先严格锁定房地产投机，后狠狠打击。同时，也就释放了自住者的“刚需”。

陈全生表示，既允许人家买，又限制人家卖，还是要给条出路的。这就是要鼓励买房者出租。其租金所得税或全免或减半，若租给低收入家庭，房主还可获其他奖励。这样的好处，一是利用一部分老百姓的钱，给另一部分老百姓解决“有房住”的问题；二是让一部分老百姓合理合法地获得财产性收入，扩大中产阶层；三是使低收入家庭散居、混居于社会之中，避免集中居住引发社会问题。当然，市场也有失灵的时候，买房后，不卖不租也不住的闲置空房，则要实施政府行政干预。建议可借鉴德国住房的法律规定：3年闲置，房产税翻番；5年闲置，政府组织流浪汉入住；闲置7年以上，收为政府所有。

要管商品房和租赁房市场

准确定义保障房

中国房地产报：今年1~8月份，全国70个大中城市的房价均呈上涨态势，特别是北上广深这类大城市的房价涨幅明显。严厉的调控政策下，房价依然全线上涨的主要动因是什么？

陈全生：去年9月份，我曾预测今年房价必大涨。因为，从统计数据上看，去年1月至9月，从供给的指标看，不仅房地产投资、住宅投资的增长在下降，而且土地购置面积、新开工面积、施工面积以及竣工面积都呈下降态势。其中土地购置面积、新开工面积是持续负增长，竣工面积虽然是正增长，但与1月份相比，竟然掉下来30个百分点。而需求的指标，不论是现房销售还是期房销售，1~9月份比1月份上升了20多个百分点。从统计数据分析看，几乎所有供给指标在下降，而销售量却上升，所以，今年的房价非涨不可。（如图1、图2）

房屋作为一种商品，其价格的升降，根本的决定因素是市场供求关系。总量上的供不应求格局尚未改变，而价格依市场供求关系变化而变化，是不以人的意志为转移的铁律。即使动用行政干预手段，硬性规定房地产商的销售价格，因总量上供不应求，房价依然会在购房者的转手中被抬高，只是差价未被房地产商赚取，而由转手者所得；转手的次数和加价的金额会依供求关系的变化而变化，直至供求基本平衡为止。

中国房地产报：以“限购、限贷”为手段的房地产调控政策备受诟病，问题是房价也陷入了越调越涨的重重矛盾之中。按照“市场管商品房，政府管保障房”的思路进行治理是否可行？

陈全生：调控年年进行，房价却持续上涨。当前，不能再按原有的调控思路进行了，到了调整房地产调控思路的时候了。

“有房住”不能等同于“有住房”。目前政府可以保证“人人有房住”，但保证不了“家家有住房”。“居住需要”与“买房需求”不是一回事，“家家有住房”超越了社会主义初级阶段的实际，实现不了。发达国家的大城市、特大城市租房居住的占40%~70%，如纽约66%，东京57%，伦敦和巴黎为42%。发达国家的人均GDP为3万~4万美元，都实现不了“家家有住房”，我们的人均GDP只有4000~5000美元，怎么可能？

“市场管商品房，政府管保障房”的提法比较大众化、通俗化。细究起来，其既不全面，也不准确。要管两个市场，不仅要管商品房的买卖，还要管租赁房的租赁；既要管商品房市场，也要管租赁房市场；要让买房和租房这两个市场都能发挥作用。另外，要明确政府应该管什么样的保障房。资金充裕的家庭，可以买大房、新房；大房、新房买不起的，可以买小房、旧房；小房、旧房买不起，可以租大房、新房；大房、新房租不起的，可以租小房、旧房；小房、旧房都租不起的，政府提供廉价租金的廉租房；廉租房的租金都交不起的，政府让其免费居住，不能让其流离失所、露宿街头。政府只对租房都租不起的居民提供保障房——廉租房。政府管的保障房，准确地说，是要保障那些连租房都租不起的家庭“有房住”。

中国房地产报：对于转变房地产调控思路，您有哪些具体建议？

陈全生：调控思路的转变最根本的是不能用行政的手段，要强调市场，强调供求关系。以市场的手段为主，以行政的手段为辅。

有三大调控思路需要调整。一是要把注重住房需求的调控转向更多地对住房供给的调控，增加普通商品房供给，最重要的是要大幅增加普通商品房用地供给；二是要把单一对销售市场的调控，转变为销售市场与租赁市场并重，把注重买房的调控，转变为买房与租房并举；三是要把注重新建大量廉租房转向更多地利用现有房屋存量改做廉租房，实行廉租劵制度，促使低收入家庭散居、混居于社会之中。
中国房地产报：今年初出台的“新国五条”要求“增加普通商品房及用地供应，尽快形成有效供应”。您也一直呼吁，加大商品房供给最重要的是要增加普通商品房的用地供应。这些年在普通商品房用地供应上是一个什么样的状况?陈全生：供求关系决定商品价格是市场经济的铁律，不以人的意志为转移。2010年4月，国务院出台“史上最严厉”的房地产调控政策，通过“限价、限贷、限购”，防止房价过快上涨。2010年6月3日，我提交了《关于大幅度增加一般商品房用地供给的建议》，提出了与文件有所不同的政策主张。我提出：“供给不足是房地产市场供求矛盾的主要方面，仅靠抑制需求的政策将难以从根本上扭转10年时间所形成的供给不足的总体趋势，如不从总量上增加房地产供给，今、明、后3年甚至大后年，将始终摆脱不了房地产价格上涨的困扰。”“搞不好，抑制房地产需求还会抑制或波及整个经济的需求。”在今年出台的“新国五条”中明确“增加普通商品房及用地供应”，而且提出“尽快形成有效供应”。

过去5年，普通商品房用地供应量占建设用地比重明显较低，且逐年下降。国土资源部公布的《土地使用公告》数据显示，2008~2012年国有建设用地的四类指标（基础设施及其他用地、住宅用地、商服用地、工矿仓储用地）中，住宅用地分别为6.2万公顷、8.2万公顷、11.5万公顷、12.7万公顷和11.1万公顷，所占比重分别为26.4%、22.7%、26.6%、21.4%和16.1%。除2010年因大幅增加保障房用地有所上升外，很明显是下降趋势。而普通住宅用地又仅占全部住宅用地的70%，2012年约为116.6万亩，若与18.3亿亩耕地相比，比重仅为万分之六点三七。所以，我建议，如果每年翻番供地，连续供给3年，土地供应量上来了，房价肯定往下走。（2008~2012年全国建设用地数量，如图3）

另外，从《2002~2013年土地购置面积增长与商品房价格增长》的比较中，可以清楚地说明，当土地购置面积增长在高位时，商品房价格就在低位。去年以来，土地购置面积持续20几个月为低增长（10%以下）和负增长，房价则一定是在上涨区位。（如图4）

寻租的根子在于保障房具有商品属性

中国房地产报：审计署发布的《2012年城镇保障性安居工程跟踪审计结果》显示，去年超过10万户违规申领保障房。在数量的建设之后，保障房分配中的寻租与不公平问题越来越凸显，必须有制度安排来管制，您觉得怎样才能从根子上解决这个问题？

陈全生：保障房分配中出现的不公平、不公正、不公开、骗购、骗租、违规操作、官员腐败等问题，其根子就是保障房具有商品属性。分配时是政府给予的福利照顾，非商品属性；住几年之后，可以出手，具有商品属性，之间的价格差额，是导致种种弊端的根子。必须明确，消除和减少保障房的商品属性，才能从根本上解决上述问题。保障房不是商品房，不具有商品属性，不可以出售。只有贫困家庭才可享有保障房。如果贫困家庭经济条件好转，脱贫家庭就要搬出保障房，转让给在册轮候的贫困家庭。

中国房地产报：您在建议中提到，过去政府过多关注销售市场的调控，而对租赁市场缺少管控。据您的了解，政府在租房市场上的政策“缺位”带来的哪些问题最突出？

陈全生：“限贷、限购、限价”政策，都是把文章作在“买”字上、“购”字上。对租赁市场，如租小房、租大房，租新房、租旧房，长租、短租，单租、合租，干租（不带家具）、湿租（带家具）等，却鲜有调控政策出台。

对于房主来说，一是税费高。自住或空房闲置，房主不用缴纳任何税赋；但若将房屋出租，房主作为经营者则要缴纳营业税、所得税、土地使用税、城市维护建设税、教育费附加等，签订租赁合同还要缴纳印花税。二是不合理。对房屋闲置没有限制政策，而房屋出租不仅没有奖励，反而有较高的综合税赋，房主不愿公开出租，多私下出租，从而又引发大量偷逃税现象。对房客而言，租金不断上涨，租期变化无常。租房居住不安定、不稳定。一切均被房主所掌控，房客的权益得不到保证，逼得房客不得不去买房，但又买不起，自然怨声四起。

中国房地产报：问题都已经被发现和暴露，在解决租赁市场存在的问题上，有什么好的制度和方法？

陈全生：政府的重点是要做好制度安排，一是建立健全租赁的法律法规，二是修改完善租赁的经济政策。通过相应的法律法规和经济政策，构造一个“闲置就被处罚，出租就受奖励”的制度安排。这样，不仅会有更多的房屋被拿出来出租，产生一个庞大的房屋租赁行业；还会把买不起、或暂时买不起、或暂时买不起大房、好房的居民，从销售市场引导到租赁市场上来。同时，要把租售相结合，先租后售，半租半售，多租少售，少租多售，灵活多样，适应不同的收入和多样的需求。

中国房地产报：根据您的调研，国外在租赁市场上有哪些经验可供我们借鉴？

陈全生：以法国为例，法国房屋租赁的法律法规健全，且人性化。如租期内，房主必须按照官方公布的建筑指数和价格水平，小幅调整房租，不得随意提高房租。租期内，房客失业，法律规定免租金三个月，政府对房主提供一定比例的补助。出售出租房，现住房客具有优先购买权。每年11月到次年3月，禁止任何驱逐房客行为（因是冬季）。我们若建立健全类似的租赁法规，相信有更多的年轻人会选择租房居住。

中国房地产报：目前廉租房建设在土地、资金方面都存在一定的难题，而且廉租房小区集中居住也开始暴露出诸如欠费、治安等问题，对这些问题您有什么样的思考与建议？

陈全生：政府可以将建设廉租房小区的资金拿出一部分，用于购买现有住房存量，改做廉租房。如强制回购用于出租的经适房，将其改作廉租房；收购一部分二手房，直接用作廉租房；收购一部分新建经适房、限价房，用于廉租房；收购较大面积的空置商品房，改造后用作特殊人群的廉租房，如，护理人员与残疾或孤寡老人合住。挖掘房屋存量潜力，采用多途径增加廉租房，无论在速度还是效益上，都要优于政府直接投资建设廉租房小区，而且还可将低收入者散居、混居在城市社区中，有利于和谐社会建设。

另外，可以将建设廉租房小区的资金再拿出一部分，以廉租劵形式直接发放给低收入家庭。实行廉租券制度，一是增加低收入家庭的选择，可以寻求较好一点的房屋（或质量或远近或环境）；二是引入竞争机制，促使出租者搞好租赁服务，提高质量，增加项目；三是可将财政资金直接补助低收入家庭，防止补贴现金的弊端（吃、喝、赌等）；四是也可以有效避免廉租房出现“易进难出”的现象，不再发给其廉租劵即可。另外，凡将自有房屋出租给低收入家庭的，政府不仅补给市场租金与廉租租金的差额，而且要给房主一定的税收奖励。政府还要规定，今后凡进行住宅开发，都必须在楼盘中拿出一定比例的房屋（15%~20%），由政府收购，用于廉租房。

（陈全生曾在国家经委、国家经贸委、国家体改委、国务院研究室等部门长期从事企业改革管理、经济分析、政策研究等工作。2008年3月被聘为国务院参事，2013年6月再次续聘五年）